هفته‌نامه «تجارت فردا»در شماره ۲۵۱ مطالب تحلیلی درباره لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ منتشر کرد که بازتاب‌هایی در پی داشت. سازمان برنامه و بودجه کشور در یک جوابیه به گزارش‌های این نشریه، به تشریح ضرورت‌ها و ویژگی‌های بودجه مبتنی‌بر عملکرد پرداخته است. از مجله علمی و پرمخاطب تجارت فردا انتظار نمی‌رفت اقدام به چاپ مطالب و مصاحبه‌ای پراشتباه، یکطرفه، غیرمنصفانه و فاقد مبانی علمی و تجربی درخصوص یکی از مهمترین محورهای لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور کند.
به گزارش رتبه آنلاین، مطرح شدن مطالبی چون: «عدم‌توفیق بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد در ۱۵ سال گذشته»، «فکر می‌کنند تغییر شیوه بودجه‌ریزی حلال همه مشکلات و نوشدارویی برای عدم‌تعادل بودجه است»، «انتظاراتی که از اجرای بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد در بین مسوولان شکل گرفته از عهده این شیوه بودجه‌ریزی خارج است»، «همچنان‌که تجربیات جهانی نیز تایید می‌کنند»، «کاهش هزینه‌های جاری دولت یا سهم آن از کل مخارج دولت با تغییر ابزار بودجه‌ریزی ممکن نیست»، «این نوع بودجه‌نویسی ارزیابی قیمت تمام‌شده است نه بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد»، «عدم‌قرار دادن اطلاعات موردنیاز قانون‌گذار مانند شرح وظایف دولت در بودجه»، «عدم اعلام تعداد کارمندان و هزینه تمام‌شده هر کارمند»، «مشخص نبودن مازاد یا کسری بودجه»، «تشبیه اجرای بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد به توقع داشتن از فیل به پشتک زدن!»، «بودجه ما اصولا بودجه نیست»، «بودجه برنامه‌ای یکی از شقوق بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد است!»، «مرتبط کردن عدم‌تحقق اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به عملی نبودن اجرای بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد»، «اطلاق روش به نظام بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد»، «بی‌معنی دانستن اصلاح نظام بودجه‌ریزی به نظام بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد»، «تعبیر استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد به اصلاح جزئی از نظام بودجه‌ریزی» و «اول وظایف دولت را کوچک کنید بعد بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد را در دستور کار قرار دهید»، نشان می‌دهد که نویسنده مطلب یادشده و مصاحبه‌کننده و مصاحبه‌شونده هیچ کدام حتی آگاهی جزئی نسبت به نظام فعلی بودجه‌ریزی، نظام بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد و اقدامات انجام‌شده و پیش‌روی دولت و سازمان برنامه و بودجه کشور در این زمینه ندارند؛ بنابراین لازم می‌داند نکات زیر را برای آگاهی مخاطبان محترم مجله تجارت فردا متذکر شود:
۱-ویژگی کلیدی نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، تلفیق اهداف نظام مدیریت بودجه با پاسخگویی مناسب است. به بیان دیگر عملکرد خوب مورد تشویق قرار می‌گیرد و عملکرد نامطلوب تنبیه می‌شود. تجربیات به‌‌‌دست‌آمده در این زمینه نشان می‌دهد که موفقیت در اجرای این نظام مبتنی‌بر تداوم آن ازسوی دستگاه‌های اجرایی و کاربرد تدریجی استانداردهای عملکرد کالاها و خدمات ارائه‌شده است. برای تحقق این امر لازم است: (۱) شاخص‌های عملکرد مشخص‌شده و به‌گونه‌ای گزارش شوند که قابل‌عملیاتی شدن ازسوی مدیران بودجه باشند، (۲)دستگاه‌های اجرایی از استقلال بیشتری برخوردار شوند؛ به‌نحوی‌که قادر باشند بهترین و کارآترین روش ارائه کالاها و خدمات را تعیین کنند و (۳) تغییرات لازم در عوامل انگیزشی و تنبیهی برای مدیران دستگاه‌های اجرایی پیش‌بینی شود.
۲- بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد عوامل «صرفه‌جویی» و «اثربخشی» را به ابعاد سنتی بودجه‌ریزی اضافه می‌کند. این نظام بین «کارآیی» و «اثربخشی» تمایز قائل می‌شود. در «کارآیی» استفاده مفید از منابع موردنظر است، درحالی‌که «اثربخشی» با عملکرد مرتبط است. در بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد طبقه‌بندی عملیات به‌گونه‌ای است که هدف‌ها شفاف‌تر بیان می‌شوند، ارزیابی بودجه آسان‌تر بوده و در روش هزینه‌یابی آن ارتباط بین داده و ستانده موردتوجه قرار می‌گیرد. مهمترین هدف نظام بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد اصلاح نظام مدیریت بخش عمومی و افزایش اثربخشی مخارج این بخش است. ویژگی‌های اساسی این اصلاح عبارتند از:
ارزیابی پاسخگویی مسوولان و مدیران دستگاه‌های اجرایی براساس معیار دستاوردهای فعالیت‌های آنان، دامنه تاثیرگذاری آنان جهت نیل به دستاوردها و بودجه و امکاناتی که برای تحقق دستاوردها به مصرف رسیده است.
تضمین و تحکیم پاسخگویی از طریق انعقاد قرارداد و مبادله تفاهم‌نامه عملکردی بین مدیران و مسوولان رده‌های مختلف دستگاه‌های اجرایی و بین مسوولان دستگاه‌های اجرایی و سازمان مسوول بودجه‌ریزی کشور.
استقرار نظام بودجه‌ریزی هدفمند و نتیجه محور.
دادن اختیارهای لازم به مدیران در انتخاب نهاده‌های لازم برای تولید کالا و خدمات.
ارزیابی مستمر عملکرد مدیران و مبنا قراردادن نتایج عملکرد به‌عنوان یکی از معیارهای تخصیص اعتبارات.
فرآیند بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد از چهار مرحله زیر تشکیل می‌شود:
۱) بازبینی و احصای برنامه‌های اجرایی و فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی)
۲) تعیین سنجه‌های عملکرد و اهداف کمی مربوط به هر یک براساس اسناد فرادستی)
۳) هزینه‌یابی فعالیت‌ها و تعیین بهای تمام شده کالاها و خدمات ارائه شده از سوی دولت)
۴) مدیریت فرآیند بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد (نظارت، گزارش‌گیری و ارزشیابی)
۳- به کارگیری نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در ایران در سال ۱۳۸۱ و در چارچوب پروژه اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور مطرح شد. محور اصلاحات نظام بودجه‌ریزی در سال ۱۳۸۱ اصلاح نظام طبقه‌بندی بودجه و شفاف‌سازی منابع و مصارف بودجه بود و در همان زمان اعلام شد اصلاحات ماهوی بودجه که نیاز به زمان بیشتری دارد در سالهای آینده آغاز خواهد شد. به همین دلیل تا سال ۱۳۸۴ اقدامی جدی در زمینه استقرار بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد صورت نگرفت در حالی که پژوهش‌های متعددی در این زمینه هم در خارج (بانک جهانی) و هم در داخل کشور در سازمان برنامه و بودجه انجام پذیرفت. با روی کار آمدن دولت نهم و تاکید رئیس وقت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مقدمات اجرای این نظام فراهم شد. قرار شد استقرار نظام در سه مرحله: شفاف‌سازی، افزایش اثربخشی و ارتقای بهره‌وری انجام گیرد. در اجرای مرحله اول فرآیند یادشده، یعنی شفاف‌سازی، اقدام‌های زیر در قالب بودجه سالهای ۱۳۸۵ و ۱۳۸۶ انجام گرفت:
بررسی برنامه‌های ذیل دستگاه‌های اجرایی
تعیین اهداف کمی برنامه‌های اجرایی ذیل دستگاه‌های اجرایی
تعیین و احصای فعالیت‌ها و طرح‌های ذیل برنامه‌های اجرایی و تعیین اهداف کمی ذی‌ربط
توزیع و تخصیص هزینه‌ها برحسب فعالیت‌ها
برآورد هزینه واحد فعالیت‌ها و طرح‌ها
۴- به‌رغم پیشرفت به نسبت مطلوبی که در اجرای نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در دو سال یادشده به دست آمد، از سال ۱۳۸۷ با تغییر مدیریت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، همه اقدامات در دست اجرا برای استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد متوقف شد و نه تنها اقدام دیگری در این راستا انجام نگرفت بلکه اقدامات انجام گرفته از آن پس مغایرت کامل با سه اصل مهم شفافیت، پاسخگویی و قانونمندی داشت.
اقدامات انجام گرفته طی این دوره (۱۳۹۱-۱۳۸۷) را می‌توان به شرح زیر خلاصه کرد:
حذف فرم‌ها و دستورالعمل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد از بخشنامه‌های بودجه سالانه
حذف اطلاعات مربوط به فعالیت‌ها و اهداف کمی ذی‌ربط از موافقت‌نامه‌ها
افزایش تعداد و اعتبارات ردیف‌های متفرقه و متمرکز بدون برنامه
استقرار بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عدم شفافیت، عدم پاسخگویی، عدم التزام به قانون و بی‌انضباطی مالی به جای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد
۵- از سال ۱۳۹۲ و با استقرار دولت جدید و با تاکیدی که رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور نسبت به اصلاح روش بودجه‌بندی و استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد داشتند، اقدامات فشرده‌ای در این زمینه آغاز شد که مهمترین اقدامات در این زمینه به شرح زیر است:
– برگزاری دو هم‌اندیشی و تعدادی کارگاه‌های آموزشی به میزان ۱۵ هزار نفر ساعت برای کارشناسان دستگاه‌های اجرایی در سطح ملی و استانی
– تهیه برنامه‌های سالانه سالهای ۱۳۹۳، ۱۳۹۴، ۱۳۹۵ و ۱۳۹۶ و تقدیم آن به همراه لوایح بودجه سالهای مذکور
– برآورد هزینه واحد (به جای بهای تمام‌شده) تمام فعالیت‌های ذیل دستگاه‌های اجرایی با تعیین اهداف کمی مربوط به هریک از فعالیت‌ها و انعکاس نتایج آن در پیوست شماره (۴) سند بودجه سالانه
۶- درخصوص کوچک کردن دولت یا کم کردن حجم اعتبارات هزینه‌ای دولت، لازم به توضیح است که دو طبقه‌بندی: اقتصادی و عملیاتی، در نظام بودجه‌ریزی داریم. در طبقه‌بندی اقتصادی، اعتبارات هزینه‌ای به هفت فصل (۱) جبران خدمت کارکنان، (۲) استفاده از کالا و خدمات، (۳) هزینه اموال و دارایی (۴) یارانه، (۵) کمک‌های بلا عوض، (۶) رفاه اجتماعی و (۷) سایر هزینه‌ها تقسیم می‌شود. سهم دو فصل اول و ششم از کل اعتبارات هزینه‌ای (شامل حقوق و مزایای کارکنان قراردادی) و کمک‌های اجتماعی (شامل بیمه و بازنشستگی و مستمری‌ها)، بالغ بر ۷۵ درصد است، که ۱۰ درصد اعتبارات ذی‌ربط درصد نسبت به سال ۱۳۹۶ افزایش یافته است. در حالی که رشد متوسط کل اعتبارات هزینه‌ای ۹ است. یعنی سایر اعتبارات هزینه‌ای رشدی ناچیز و منفی به قیمت‌های ثابت دارند. آیا در چنین ساختاری امکان کاهش اعتبارات هزینه‌ای وجود دارد؟ از نظر طبقه‌بندی عملیاتی، اعتبارات هزینه‌ای به ۱۰ امور و ۴۹ فصل تقسیم شده است که سهم ۴ امور: دفاعی و امنیتی، آموزش و پژوهش، سلامت و رفاه اجتماعی از جمع ۱۰ امور بالغ بر ۸۶ درصد است. آیا امکان کاهش اعتبارات این چهار امور وجود دارد؟ به همین دلیل است که به جای کلی بافی در مورد کاهش اندازه و کوچک‌سازی باید به سوی افزایش بهره وری اعتبارات هزینه‌ای باشیم که هدف اصلی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است.
۷- اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در سیاست‌های کلی ابلاغ شده از سوی مقام معظم رهبری و همچنین قوانین برنامه‌های پنج ساله و بودجه‌های سالانه مورد تاکید قرار گرفته است.۸- برعکس آنچه ادعا شده است، تجربیات موفقی در اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در سطح جهان وجود داشته است که از آن میان می‌توان به تجربیات کشورهای: مالی، اتیوپی، آفریقای جنوبی، اسلوونی، استرالیا، کانادا، نیوزیلند، دانمارک، کره‌جنوبی، هلند، سوئد، انگلیس، آمریکا، اندونزی، مالزی، شیلی، کلمبیا، جمهوری ایرلند، مصر، مکزیک، اسپانیا، تانزانیا و اوگاندا اشاره کرد.۹- در مقابل تمامی ادعاهایی که در مطلب و مصاحبه فوق مطرح شده حتی یک راهکار مشخص ارائه نشده است.۱۰- همان‌طور که ملاحظه می‌شود، تا کنون از چهار مرحله بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، دو مرحله به‌طور کامل به مرحله اجرا درآمده است. در حکم بند (پ) ماده (۷) قانون برنامه ششم توسعه دولت موظف شده است، از سال اول اجرای قانون برنامه، سالانه اعتبارات ۲۰ درصد دستگاه‌های اجرایی مندرج در قوانین بودجه سنواتی را به‌صورت بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد تنظیم کند، به نحوی که در سال پایانی اجرای قانون برنامه، ۱۰۰ درصد دستگاه‌ها دارای بودجه مبتنی بر عملکرد باشند. در اجرای حکم فوق اقدامات ذیل برای بودجه ۱۳۹۷ انجام گرفته است:
– ارائه اعتبارات هزینه‌ای حدود ۲۹۰ دستگاه و ردیف بر مبنای بهای تمام شده در راستای حکم بند (پ) ماده (۷) قانون برنامه ششم توسعه در لایحه بودجه که این تعداد تا قبل از تصویب لایحه بودجه ۱۳۹۷ به ۳۴۰ دستگاه و ردیف (از کل حدود ۱۰۳۰ دستگاه و ردیف) افزایش خواهد یافت. در مورد استان‌ها نیز تا قبل از ارائه لایحه بودجه ۱۲ دستگاه اجرایی در هر استان اعتبارات هزینه‌ای خود را بر مبنای بهای تمام شده ارائه کرده‌اند که تا زمان تصویب لایحه بودجه به ۱۰۰ درصد دستگاه‌های استانی افزایش می‌یابد.
– حذف ستون حقوق و مزایای مستمر در جدول شماره (۷) مربوط به حقوق و مزایای مستمر و ردیف ۵-۵۵۰۰۰۰ جدول شماره(۹) به منظور دادن اختیار بیشتر به مدیران واحدهای مجری در مصرف اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی که بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را اجرا می‌کنند.
انتقال اعتبارات ۱۹۹ ردیف درآمد- هزینه‌ای ذیل ردیف ۵۳۰۰۰۰ و اعتبارات موردی ذیل ردیف ۵۵۰۰۰۰ مربوط به دستگاه‌های خاص جدول شماره (۹) به دستگاه‌ها و ردیف‌های ذی‌ربط جدول شماره (۷) برای شفاف‌سازی و لحاظ کل اعتبارات هزینه‌ای مبنای بهای تمام شده هر دستگاه و ردیف جداول اخیرالذکر و همچنین کاهش حجم اعتبارات و تعداد ردیف‌های متفرقه.
– اضافه شدن یک جدول جدید به سند اصلی لایحه بودجه مربوط به اعتبارات هزینه‌ای برحسب فصول هفت‌گانه برای نظارت و کنترل بهتر اجرای اعتبارات هزینه‌ای
– اضافه شدن یک بخش جدید به پیوست شماره (۴) لایحه بودجه برای منظور کردن اعتبارات برحسب دستگاه- برنامه- فعالیت و بهای تمام شده، برای آن دسته از دستگاه‌های اجرایی که اعتبارات هزینه‌ای خود را برمبنای بهای تمام شده ارائه می‌کنند.
– پیشنهاد یک تبصره جدید در اجرای حکم بند (پ) ماده (۷) قانون برنامه ششم توسعه با ویژگی‌های زیر:
– ایجاد انگیزه در دستگاه‌های اجرایی برای استقرار بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد
– اعطای اختیارات بیشتر به مدیران واحدهای مجری که اعتبارات خود را بر مبنای بهای تمام شده ارائه می‌کنند
– نظارت کارآتر خزانه بر مصرف اعتبارات هزینه‌ای
– هدفمند کردن تخصیص اعتبارات هزینه‌ای (مرتبط کردن تخصیص اعتبارات با عملکرد مدیران واحدهای اجرایی)
– ارائه کتاب «مبانی برآورد بهای تمام شده فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی» حاوی متدولوژی برآورد بهای تمام شده فعالیت‌های ۲۹۰ دستگاه اشاره شده در فوق، به همراه لایحه بودجه ۱۳۹۷ به مجلس شورای اسلامی
۱۱- تمامی اقدامات انجام شده تاکنون در راستای استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد توسط کارشناسان متعهد سازمان برنامه و بودجه کشور با همکاری صمیمانه کارشناسان دستگاه‌های اجرایی بوده است. تنها در مورد استقرار سیستم رایانه‌ای هزینه‌یابی فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی از خدمات شرکت‌های تخصصی ذی‌ربط (مستقر و فعال در خارج از سازمان برنامه و بودجه کشور) استفاده شده که امری کاملا طبیعی است.همزمان با اجرای اقدامات فوق در سال ۱۳۹۷، مرحله چهارم استقرار نظام بودجه‌ریزی یعنی مدیریت عملکرد، شامل تغییر نظام حسابداری به «حسابداری تعهدی»، استقرار نظام نظارت و ارزشیابی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در یک چارچوب ۱۰ مرحله‌ای و تدوین استانداردهای لازم برای استفاده در سالهای بعد، به اجرا خواهد آمد.
منبع : دنیای اقتصاد