حسن خوشپور|
سازمان برنامه و بودجه در تاریخ ۶ شهریور ۱۳۹۸ اعلام کرده است: «اگرچه درآمدها در سال جاری به‌طور کامل تحقق پیدا نمی‌کند، اما از آنجا‌که هزینه‌ها براساس درآمدها تنظیم شده کشور در سال ۱۳۹۸ کسری بودجه ندارد.» این ادعا بسیار بااهمیت است که هزینه‌ها براساس درآمدها برآورد میشود و در صورتی که درآمد محقق نشود، هزینه‌ای هم وضع یا پرداخت نمی‌شود.
چند نتیجه از این ادعا درخصوص نظام بودجه‌ریزی می‌توان گرفت:
الف) هزینه‌یابی و برآورد هزینه‌ها و مصارف براساس امکانات و منابع دردسترس و هدفمند صورت می‌گیرد.
ب) نظام بودجه‌ریزی به‌گونه‌ای پیش رفته است که نوسانات آتی محیطی یا داخلی را مدنظر قرار می‌دهد. در این نظام حذف برنامه‌ها یا اهداف در شرایط محدودیت منابع صورت نمی‌گیرد.
ج) نظام بودجه‌ریزی سنتی نیست و درآمدها و هزینه‌ها بدون ارتباط با یکدیگر برآورد نمی‌شود.
د) تنها کمتر از ۱۴ درصد در تحقق منابع یا درآمدها انحراف ایجاد شده است (طی پنج ماه اول سال ۱۳۹۸) و در تصویب قانون بودجه بستر قانونی برای تغییرات و کاهش هزینه‌ها پیش‌بینی شده است.
هـ) گروه‌های ذی‌نفع و دولت نسبت به تغییرات قابل اعمال، تفاهم دارند.
و) مرتبط بودن هزینه‌ها با سطوح درآمد یا منابع در دسترس موثر بر کنترل تورم و تغییرات سطح عمومی قیمت‌ها است. اگر با کاهش درآمدها، هزینه‌ها با خلق پول تامین مالی نشود، قیمت‌ها باثبات می‌شوند.
سازمان برنامه «کاهش درآمدها» را اعلام کرده است که به لحاظ فنی با «کاهش منابع» معنای متفاوتی دارد. لکن به نظر می‌رسد تجدیدنظر در هزینه‌های جاری صورت خواهد گرفت. هزینه‌هایی که بنابر ادعای سازمان برنامه، مرتبط با درآمدها هستند. در سایر بخش‌های بودجه نیز اعتبارات (یا هزینه‌ها) کاملا مرتبط با منابع نیست؛ ولی به دلیل انعطاف‌پذیری بیشتر اقلام و سرفصل‌های اعتبارات در قسمت‌های منابع و مصارف تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک دارایی‌های مالی، برآوردها با کم و کیف منابع ارتباط دارد.
سازمان برنامه اعلام کرده است که بودجه مصوب ۴۴۸هزار میلیارد تومانی به ۳۸۶هزار میلیارد تومان کاهش خواهد یافت و تحقق منابع و مصارف هم بر همین اساس تنظیم خواهد شد. هم‌اکنون که ۵ ماه از سال اجرای بودجه سال ۱۳۹۸ سپری شده است، به میزان ۶۲هزار میلیارد تومان که بیش از ۸/ ۱۳درصد مجموع منابع دولت و حدود ۶/ ۱۷درصد هزینه‌های جاری دولت است، بودجه دولت کاهش می‌یابد.
تصویر کل منابع و مصارف بودجه مصوب سال ۱۳۹۸ به شرح جدول شماره (۱) است.
در بودجه مصوب سال ۱۳۹۸، بودجه جاری دارای کسری و بودجه‌های سرمایه‌ای و تملک دارایی مالی با مازاد مواجه هستند.
در جدول شماره (۲) کسری و مازاد هر یک از قسمت‌های بودجه نشان داده شده است.
بودجه کل متعادل است. کسری بودجه جاری از محل مازاد بودجه‌های سرمایه‌ای و مالی جبران میشود. در حقیقت با فروش دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی، هزینه‌های جاری تامین میشود. اگر بودجه سال ۱۳۹۸ به طور کامل محقق شود، در بخش بودجه‌های جاری، ۳۲ درصد کسری وجود دارد. جبران این کسری به میزان ۲۶درصد (یا ۶/ ۹۱۶ هزار میلیارد ریال) از محل بودجه سرمایه‌ای و به میزان ۶ درصد (یا ۲/ ۲۱۷هزار میلیارد ریال)از محل بودجه دارایی‌های مالی صورت می‌گیرد. تحقق دیگر سرفصل‌های درآمدی یا منابع بودجه سال ۱۳۹۸ نیز در دستیابی به اهداف بودجه بسیار موثر است؛ ولی در این یادداشت مورد توجه قرار نمی‌گیرد. در این نوشته تلاش میشود تا ظرفیت کاهش هزینه‌های مصوب سال ۱۳۹۸ در ساختار بودجه مورد بررسی قرار گیرد. شناخت میزان امکان‌‌پذیری کاهش هزینه‌های (جاری) مستلزم تحلیل بودجه به شرح زیر است:
۱- ارقام بودجه‌های جاری در سرفصل‌های هفت‌گانه بودجه سال ۱۳۹۸ به شرح جدول شماره (۳) است.
براساس تجربه، اگر ارقام عملکرد هزینه‌ها از ارقام پیش‌بینی و برآورد بیشتر نباشد، قطعا کمتر نیست. در بخش هزینه‌های جاری همواره ارقام عملکرد، فراتر از ارقام برآورد و مصوب است. طبق ارقام جدول (۳)، کاهش ۶/ ۱۷درصدی هزینه‌ها در سرفصل‌های جبران خدمت کارکنان، رفاه اجتماعی و سایر هزینه‌ها قابل اعمال است. اگر این کاهش انجام شود، حقوق کارکنان دولت به مقدار قابل‌توجهی کاهش خواهد یافت یا در سرفصل‌های رفاه اجتماعی و سایر هزینه‌ها باید تجدیدنظر اساسی در ارقام مصوب صورت گیرد که نتایج آنها در قیمت کالاهای اساسی و یارانه‌‌ای قابل مشاهده خواهد بود.
با فرض اینکه هزینه‌های مصوب مرتبط با درآمدهای پیش‌بینی شده برآورد شده باشد، کاهش ۶۲۰ هزار میلیارد ریال (یا ۶/ ۱۷ درصد هزینه‌ها) باید براساس الگو یا فرمول خاصی در سرفصل‌های هفت‌گانه هزینه اعمال شود.
۲- تاکنون راه‌حل همیشگی و نسبتا ساده تامین هزینه‌های جاری، استفاده از منابع پیش‌بینی شده برای اجرای طرح‌های سرمایه‌گذاری است. در بودجه ۱۳۹۸، بودجه سرمایه‌ای ۶/ ۹۱۶ هزار میلیارد ریال مازاد دارد که در صورت تحقق کامل منابع پیش‌بینی شده (فروش نفت و فرآورده‌های نفتی و…)، به مصرف هزینه‌های جاری خواهد رسید. چون به دلیل غیرقابل اجتناب بودن هزینه‌های جاری، امکان کاهش آنها وجود ندارد. لازم است بخشی از ۶۲۰هزار میلیارد ریال از محل کاهش اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تامین شود. در این صورت فعالیت‌های سرمایه‌گذاری دولت در سال ۱۳۹۸ متوقف خواهد شد. مبلغ ۶۲۰ هزار میلیارد ریال معادل ۷/ ۹۲ درصد مجموع اعتبارات مصوب تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است. به‌رغم آنکه سازمان برنامه و بودجهمشخص نکرده است که کاهش هزینه‌ها را در چه بخشی اعمال خواهد کرد، ولی تجربه نشان داده است که در این‌گونه موارد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای حذف می‌شوند. به تعویق افتادن بهره‌برداری از طرح‌های عمرانی، کاهش سرعت توسعه و افزایش بدهی به پیمانکاران و … نتیجه عدم پرداخت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است.
۳- اعتبارات تملک دارایی‌های مالی به طور عمده مربوط به بازپرداخت اصل مبالغ اوراق مالی سررسید شده در سال ۱۳۹۸ است. ترکیب اعتبارات تملک دارایی‌های مالی به شرح جدول شماره (۴) است.
اعتبارات تملک دارایی‌های مالی امکان کاهش برای جبران کسری‌های ایجاد شده در درآمدها و منابع بودجه را ندارد. ۲۱۹ هزار میلیارد ریال (یا ۶/ ۷۴ درصد) از مجموع اعتبارات تملک دارایی‌های مالی مربوط به پرداخت اصل اوراق مالی سررسید شده است.
۴- نظام بودجه‌ریزی فعلی، سنتی است و هزینه‌ها بدون ارتباط با درآمدها و منابع صرفا نسبت به دوره‌های قبل افزایش می‌یابد و تغییری در نسبت‌ها و جایگاه‌های سرفصل‌ها صورت نمی‌گیرد. هزینه‌های جاری اصولا غیرقابل اجتناب و غیرقابل کاهش هستند. به‌رغم آنکه بسیاری از سرفصل‌ها یا ردیف‌های بودجه طی سال‌های اخیر در اسناد بودجه اضافه شده و موضوعیت خود را از دست داده‌اند، ولی دولت و نظام بودجه‌ریزی نتوانسته است آنها را حذف کند و تغییرات ایجاد شده به طور عمده تحول در آرایش آسایش سرفصل‌هاست. بنابراین ضمن اینکه ادعای مطرح‌شده از سوی سازمان برنامه و بودجه ارزشمند است و می‌تواند موجب شکل‌گیری اراده‌ای بر تحول تغییر و کارآمد کردن نظام بودجه‌ریزی باشد، ولی به نظر می‌رسد در سال ۱۳۹۸ امکان کاهش هزینه‌های مصوب وجود نداشته باشد و دولت همانند دوره‌های قبل، به روش‌های مختلف هزینه‌ها را تامین مالی کند و نتیجه این اقدام به یقین افزایش سطح عمومی قیمت‌ها و تورم خواهد بود.
