حسین سلاح‌ورزی، نایب‌رئیس اتاق ایران
برخورداری از 182 هزار مقرره قانونی متورم در کشور که در بسیاری از موارد تکراری، متضاد، مبهم و به‌طور موسع تفسیرپذیر هستند، قانون‌گذار را مجاب کرده تا در قوانین مختلف مانند سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، برنامه‌های توسعه کشور، قانون رفع موانع تولید و همچنین قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار، به موضوع “مقررات زدایی” بپردازد.
مطابق با قانون اصلاح مواد 1، 6 و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 مصوب تیرماه 1393 و متعاقب آن ماده 57 قانون رفع موانع تولید مصوب اردیبهشت 1394، «هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار موظف است حداکثر ظرف مدت 3 ماه پس از ابلاغ این قانون، شرایط و مراحل صدور مجوز کسب‌وکار در مقررات، بخشنامهها و آیین‌نامه‌ها و مانند این‌ها را به نحوی تسهیل و تسریع کند و هزینه‌های آن را به نحوی تقلیل دهد که صدور مجوز کسب‌وکار در کشور با حداقل هزینه و مراحل آن ترجیحاً به‌صورت آنی و غیرحضوری و راه‌اندازی کسب‌وکار در کمترین زمان ممکن صورت پذیرد. مصوبات هیات مذکور در مورد بخشنامهها، دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌ها پس از تأیید وزیر امور اقتصادی و دارایی و در مورد تصویب‌نامه‌های هیات وزیران پس از تأیید هیات وزیران برای کلیه مراجع صدور مجوزهای کسب‌وکار و کلیه دستگاه‌ها و نهادها که در صدور مجوزهای کسب‌وکار نقش دارند لازم‌الاجرا است.»
تکالیف قانونی مذکور نشان از اهمیت این موضوع در تسهیل فضای تولید و تجارت در کشور دارد و بیان می‌نماید که در حال حاضر بیش از تولید قانون و مقررات جدید، نیازمند کم کردن بار مقرراتی، ایجاد شفافیت و ساده‌سازی فرآیندها، کم کردن هزینه‌ها از طریق الکترونیکی شدن فرآیندها و ایجاد سامانه‌ها و پنجره‌های واحد الکترونیکی در حوزه‌های مختلف کسب‌وکار هستیم.
مطالعه تجربه کشورهای موفق نیز در توسعه محیط کسب‌وکار نظیر کره جنوبی و مالزی، بیانگر این نکته است که تورم مقررات، مانعی برای توسعه رشد و کارآفرینی آنها بوده است، لذا در گام‌های نخست توسعه اقتصادی، به حذف قوانین زائد و تجمیع مجوزهای کسب‌وکار پرداخته‌اند.
در ایران نیز وزارت امور اقتصادی و دارایی به‌عنوان دبیرخانه هیات مقررات زدایی و در مقام اجرای تکالیف قانونی فوق، نخست موضوع ثبت مجوزهای کسب‌وکار توسط دستگاه‌های اجرایی دولت را در پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب‌وکار پیگیری می‌نماید. سپس ایشان را تشویق می‌کند تا به‌صورت داوطلبانه، مجوزهای زائد و تکراری را حذف نمایند. در غیر این صورت حذف مجوزهای زائد و یا اصلاح فرآیندهای صدور مجوزها به‌صورت اجباری توسط هیأت مقررات زدایی صورت خواهد پذیرفت.
در خصوص انجام اصلاحات مقرراتی و مقررات زدایی، قبلاً مطالعاتی توسط اتاق ایران انجام شده و گزارش آن نیز منتشر شده است. طبق گزارش مذکور، برای انجام اصلاحات مقرراتی، حضور 3 مؤلفه در هر کشور ضروری است که در کشور ما در این 3 مؤلفه ضعف وجود دارد. نخست؛ استراتژی‌های اقتصادی که اصلاحات مقرراتی در راستای تحقق آنها پیگیری و اجرا شوند. دوم؛ مجموعه‌ای از نهادها تحت عنوان نهادهای نظارت بر اصلاحات که وظیفه نظارت، هماهنگی، به چالش کشیدن مقررات و ارائه مشاوره به واحدهای مقررات‌گذار را بر عهده گیرند و بهبود کیفیت مقررات را تضمین کنند و سوم؛ ابزارهای مقرراتی که به‌واسطه استفاده از آنها، کیفیت مقررات کشورها بهبود یابد.
گزارش‌های عملکرد هیئت مقررات زدایی بیانگر این است که در ابتدای فعالیت این نهاد، بیش از 2000 مجوز توسط دستگاه‌های اجرایی کشور در پایگاه مجوزها به ثبت رسیدند که نتایج ارزشمندی نظیر شفافیت و مشخص شدن حجم گسترده مجوزها در حوزه کسب‌وکار کشور را در پی داشته است. همچنین طبق آخرین گزارش‌های واصله از عملکرد این نهاد قانونی، تاکنون 700 مجوز کسب‌وکار از دستگاه‌های اجرایی کشور توسط هیئت مذکور حذف شده و درعین‌حال 1800 مجوز دیگر باقی مانده است.
بررسی آماری فوق، نشان از عملکرد مؤثر و قابل‌توجه این نهاد دارد، اما سؤال اینجاست که آیا حذف 700 مجوز طبق گزارش عملکرد هیئت، تأثیر ملموسی در تسهیل فضای کسب‌وکار کشور داشته است؟ آیا بررسی شاخص حذف تعداد مجوزها به‌تنهایی نشانگر تسهیلگری در اقتصاد است؟ یا باید در کنار عوامل دیگری نظیر کاهش زمان صدور مجوزها، کاهش هزینه متقاضیان و گردش کار اداری ایشان شود؟ آیا فساد اداری ناشی از صدور مجوزهای مختلف کاهش یافته است؟ و در نهایت اینکه آیا فعالین اقتصادی نیز نتیجه اقدامات هیئت مقررات زدایی را در عمل مشاهده کرده‌اند و روند تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار را تصدیق می‌نمایند یا خیر؟
متأسفانه پاسخ این سؤال‌ها منفی است. بدین ترتیب که ازیک‌طرف، سرعت تولید قوانین و مقررات جدید که ارتباط مستقیم و غیرمستقیم با فعالیت تولیدکنندگان و تجار کشور دارد، بیشتر از سرعت حذف و یا تجمیع آنهاست. هر روز شاهد صدور بخشنامهها و آیین‌نامه‌های مختلفی از سوی وزارتخانه‌ها هستیم که فعالین اقتصادی را با ابعاد جدیدی از پیچیدگی‌های اداری زمان‌بر و هزینه‌بر مواجه می‌کند. از طرف دیگر نیز دستگاه‌های اجرایی کشور، در اجرای این تکلیف قانونی درست و صادقانه عمل نمی‌کنند، به‌نحوی‌که بعضاً از اعلام مجوزهای مهم‌تر خود به هیئت مقررات زدایی امتناع می‌ورزند، یا مجوزهای بدون اثر را جهت حذف به هیأت مقررات زدایی ارائه می‌کنند، یا به شکل غیرمنصفانه‌ای، چند مجوز را در یک مجوز ادغام می‌کنند. بدین ترتیب مجوزهایی که بیشترین زمان و انرژی را از فعالین اقتصادی می‌گیرد و ماه‌ها و شاید سال‌ها آنها را درگیر می‌کند، بر سر جای خود باقی می‌مانند و باعث می‌شوند تا در مسیر اخذ آنها، بعضاً توجیه اقتصادی انجام یک فعالیت یا پروژه از سوی متقاضی صدور مجوز از بین برود که متأسفانه نتایج و آمار آن نیز جایی ثبت و ضبط نمی‌شود. درعین‌حال دستگاه اجرایی نیز ضمن ارائه آمار مناسب از عملکرد خود در حذف مجوزهای غیرضروری، همچنان اعتبار خود ناشی از برخورداری ابزار اعمال قدرت و امضاءهای طلایی را از طریق ادغام چند مجوز در یک مجوز حفظ می‌نماید.
با تکیه‌بر توضیحات فوق می‌توان این‌طور نتیجه گرفت که کاهش تعداد مجوزهای کسب‌وکار به‌تنهایی و آن‌هم به شکلی که توضیح داده شد، نمی‌تواند عامل مؤثری در بهبود محیط کسب‌وکار کشور باشد. افت 4 پله‌ای شاخص سهولت کسب‌وکار در ایران در سال 2018 و کسب رتبه 124 در بین 190 کشور نسبت به رتبه 120 سال 2017 نیز، مؤید این موضوع است. لذا مشخص است که منظور قانون‌گذار نیز از تصویب مواد قانونی مرتبط به مقررات زدایی به‌ویژه ماده 57 قانون رفع موانع تولید نیز تأمین نشده است. این در حالی است که یکی از مهمترین وعده‌های اقتصادی دولت تدبیر و امید، بهبود فضای کسب‌وکار و کاهش هزینه بنگاه‌های اقتصادی به‌ویژه در اخذ مجوزهای کسب‌وکار و جلوگیری از رانت در فضای اقتصادی بوده است.
به نظر می‌رسد عوامل متعددی در عدم وصول نتایج مؤثر و ملموس در فرآیند مقررات زدایی در کشور دخیل باشند که ازاین‌دست می‌توان به مواردی نظیر مقاومت دستگاه‌ها در مقابل حذف یا اصلاح مجوزها، عدم وجود ضمانت اجرایی قوی در قانون فعلی و همچنین عدم برخورد جدی با دستگاه‌ها و متولیان متخلف بر پایه ظرفیت‌های قانونی فعلی، ترکیب اعضای هیات مقررات زدایی، عدم مشارکت جدی ذینفعان در فرآیند بررسی مجوزها در بسیاری از موارد، عدم حضور نمایندگان تصمیم گیر دستگاه‌های متولی صدور مجوزها در جلسات کمیته‌های تخصصی هیئت، و در نهایت عدم برگزاری مرتب جلسات هیئت اشاره نمود. در خصوص مورد آخر نیز می‌توان گفت که جلسات اصلی و کمیته تخصصی هیئت مقررات زدایی در اواخر دولت یازدهم، به‌تدریج در مسیر مناسبی قرار گرفته بود و بعضاً نتایج مؤثری نیز از آن حاصل می‌شد، لیکن با شروع دولت دوازدهم، این روند متوقف شده و شاهد پس رفت در روند برگزاری و نتایج این جلسات بوده‌ایم.
چنانچه بخواهیم پیشنهاد‌ها و انتظاراتی را نیز از منظر فعالین اقتصادی کشور به‌ویژه بخش خصوصی و تعاونی از فرآیند مقررات زدایی و هیئت مورد نظر مطرح کنیم، می‌توان آن را به دو سطح کلان و اجرایی تقسیم نمود.
نخستین گام ضروری در سطح کلان، عزم ملی و جدی برای بهبود محیط کسب‌وکار کشور از سوی حاکمیت و اتفاق نظر تمامی ارکان کشور در این خصوص با مشارکت مردم و فعالین اقتصادی است. چنانچه این گفتگو و رابطه دو سویه منجر به ایجاد تفاهم بین فعالین اقتصادی بخش خصوصی و نهادهای حاکمیتی شود، اهمیت مقررات زدایی نیز توسط دستگاه‌های اجرایی کشور بیشتر درک شده و کمتر شاهد مقاومت ایشان در روند اجرای قانون خواهیم بود.
سپس به‌عنوان دومین گام در سطح کلان، می‌بایست به سراغ اصلاح مواد قانونی ناظر بر اجرای فرآیند مقررات زدایی در کشور رفت. به‌نحوی‌که ضمانت اجرایی لازم برای اجرای قانون پیش‌بینی شود. ترکیب و سطح هیات ارتقاء یافته و اختیارات و اقتدار آن جهت حذف مجوزها و اصلاح فرایندها به‌صراحت افزایش داده شود. و در نهایت مجازات شدید از قبیل زندان، انفصال از خدمت، جرائم مالی و غیره برای دستگاه‌ها و مسئولینی که به وظیفه خود در قبال قانون عمل نمی‌کنند پیش‌بینی شود. در این خصوص می‌توان از تجربه کشورهای موفق نظیر کره جنوبی نیز به نحو مطلوبی بهره برد.
پس از اقدامات فوق، می‌توان اقداماتی را نیز در سطوح اجرایی عملیاتی به هیئت توصیه کرد.
به‌عنوان مثال با توجه به تأثیر و اهمیت مجوزهای کسب‌وکار بر عملکرد فعالین اقتصادی، آنها را با نظرسنجی از فعالین اقتصادی بخش خصوصی و استفاده از قاعده پارتو اولویت‌بندی نمود و با یک برنامه زمانی مشخص و محدود، اقدام به اصلاح یا حذف 20 درصد از مجوزهایی کرد که تا 80 درصد کاهش زمان و هزینه اخذ مجوز را برای متقاضیان به همراه دارد. بدیهی است این سرعت در انجام کار، ممکن است باعث بروز خطاها و بعضاً نتایج معدود نامطلوبی هم باشد، لیکن دستاورد حاصله آن‌قدر ارزشمند و مؤثر خواهد بود که بروز خطاهای جزئی را در محدوده آستانه پذیرش قرار دهد.
همچنین ورود سریع‌تر و بدون تعارف هیئت به حذف اجباری مجوزهای غیرضروری با استفاده از ظرفیت قانونی موجود، می‌تواند یک راهکار اجرایی مؤثر باشد.
در کنار پیشنهاد‌های فوق در حیطه بهبود فرآیند مقررات زدایی در کشور، می‌بایست فکری هم به حال تولید مقررات جدید در نقطه مقابل این فرآیند کرد.
در این خصوص و برای جلوگیری از سرعت تولید مقررات جدید، می‌توان مانند بسیاری از کشورهای دنیا شروطی را در نظیر استفاده از “ابزار ارزیابی اثر مقررات”، جهت صدور مجوزها و بخشنامهها و آیین‌نامه‌های جدید برای وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی تعیین نمود. به این معنا که چنانچه مقرره پیشنهادی از اثر قابل‌توجهی بر اقتصادی کشور برخوردار بود، آنگاه دستگاه پیشنهاددهنده مقرره موردنظر، موظف به تهیه گزارش ارزیابی اثر و ارسال آن برای نهاد نظارت بر اصلاحات باشد. بدین ترتیب پیش از اینکه با اجرای یک مقرره جدید، فعالین اقتصادی با چالش جدیدی مواجه شوند، دستگاه صادرکننده موظف است موانع پیش رو را با تدوین توجیهات لازم برای صدور مقرره یا مجوز پشت سر بگذارد و درعین‌حال هم طبق ماده 3 قانون بهبود محیط کسب‌وکار، مکلف باشد تا پیش از صدور آن، با تشکل‌های اقتصادی ذینفع موضوع مشورت کند. اتفاقی که اگر بیفتد، به‌طورقطع ماشین تولید مقررات جدید و عمدتاً زائد را در دستگاه‌های اجرایی کشور متوقف خواهد کرد.
