علت پایین بودن بازدهی دارایی‌های دولتی

پیش از اینکه به ناکارایی دارایی‌های دولتی در ایران بپردازم لازم است تاکید کنم که نوع دارایی‌های دولتی در بهره‌برداری اقتصادی از آنها بسیار اهمیت دارد. دارایی‌های دولت را باید به دو گروه انتفاعی و غیرانتفاعی تقسیم کرد. تقریبا همان‌طور که قانون برنامه و بودجه مصوب 1351، طرح‌های عمرانی دولت را به همین دو گروه تقسیم می‌کند. دارایی‌های دولت عمدتاً از جنس غیرانتفاعی است. برای نمونه یک دانشگاه دولتی را در نظر بگیرید که چند صد هکتار زمین در محدوده شهر دارد و ساختمان‌ها و تجهیزات متعدد. اما این دارایی، غیرانتفاعی است و فلسفه سیاسی جامعه نیز نمی‌پسندد که به عنوان سرمایه اقتصادی به این دارایی‌های دانشگاه نگاه شود. هرچند که دانشگاه‌های بزرگ آمریکا مانند هاروارد و ام‌آی‌تی علاوه بر زمین و ساختمان و امکانات، هر کدام بیش از 30 میلیارد دلار دارایی مالی دارند که شرکت‌های وابسته به آنها از این دارایی‌ها بازدهی کسب می‌کنند.

در هر حال آنچه در موضوع بازدهی اقتصادی دارایی‌های دولتی اهمیت دارد بازدهی از دارایی‌های انتفاعی است که عمدتاً به صورت شرکت دولتی و شرکت‌های شبه‌دولتی نگهداری می‌شود و اتفاقاً محاسبه حجم دارایی‌های آنها چندان پیچیده نیست. چون که در دفاتر مالی آنها، هرچند به قیمت اسمی، ارزش دارایی‌های آنها ثبت است. البته شناسایی سهام دولت در شرکت‌هایی که سهم دولت و شرکت‌های دولتی در آنها کمتر از 50 درصد است و سهامداری تودرتو و متقابل وجود دارد، مقداری پیچیده و سخت است. برای نمونه، دارایی بانک ملی در سال 1393 حدود 133 هزار میلیارد تومان بوده است که از این دارایی فقط 25 میلیارد تومان سود به دست آورده و در سال پیش از آن چهار هزار و 176 میلیارد تومان زیان! یا سرمایه بزرگی به نام شرکت ملی نفت ایران را در نظر بگیرید که دارایی‌های انبوه اما بازدهی اندکی دارد. مانند بیش از 400 شرکت دولتی دیگر و چند صد شرکت غیردولتی زیرمجموعه بانک‌های دولتی و صندوق‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی. با این شواهد ناامیدکننده در ایران، کافی است نگاهی به شرکت‌های دولتی چین و حتی سوئد و نروژ بیندازید. چین پس از اصلاحات اقتصادی 1978 در کنار اجازه به شرکت‌های بخش خصوصی و خارجی بر بهبود عملکرد شرکت‌های دولتی خود تمرکز زیادی داشت. در فهرست 2000 شرکت برتر فوربس در سال 2017 در بین 10 شرکت برتر دنیا، چهار بانک چینی وجود دارد که همه دولتی هستند. بانک ICBC، به عنوان بزرگ‌ترین شرکت دنیا، بیش از 3470 میلیارد دلار دارایی و 460 هزار کارکن دارد. 200 شرکت چینی در بین 2000 شرکت برتر دنیا قرار دارند در حالی که شرکت‌های ایرانی اصلاً رتبه‌بندی نشده‌اند. یا شرکت دولتی نفت نروژ بیش از 104 میلیارد دلار دارایی دارد و در کشورهای متعددی مشغول به فعالیت است. در حالی که شرکت ملی نفت ایران با سابقه بیشتر از نظر فنی، تکنولوژی، مالی و انسانی و حتی مدیریتی بسیار وابسته به خارج است. چرا دولت ایران نتوانسته و نمی‌تواند از دارایی‌های انتفاعی خود (شرکت‌های دولتی) بازدهی اقتصادی و مالی و نوآوری‌های تکنولوژیک مناسبی به دست آورد؟ ارون تورنل (1999) در مقاله‌ای با عنوان خصوصی‌سازی خصوصی‌شده‌ها که هفت سال پیش در قالب فصلی از یک کتاب برای مرکز پژوهش‌های مجلس ترجمه کردم عامل ناکارایی شرکت‌های دولتی و دولتی واگذارشده را اثر شیردوشی و اثر آزمندی می‌داند. تورنل، این دو اثر را چنین معرفی می‌کند. کنترل بنگاه‌های دولتی در دولت‌های با حکمرانی شکننده میان ذی‌نفعان مختلفی تقسیم ‌شده که به صورت غیرهمکاری عمل می‌کنند، این ذی‌نفعان با دسترسی اشتراکی قادرند سهمی از موجودی شرکت دولتی را به خود اختصاص دهند. آنها نرخ‌های ناکارایی بالایی ایجاد می‌کنند اما کل دارایی شرکت ممکن است کماکان رشد داشته باشد اگرچه با نرخی پایین و ناکارا. این موضوع به «اثر شیردوشی» شهرت دارد. دوم، وقتی ذی‌نفعان متکثری به منافع شرکت دسترسی داشته باشند، هر افزایشی که در بازدهی سرمایه فیزیکی به وجود آید سرمایه‌گذاری بیشتر و نرخ بازدهی بالاتر به همراه ندارد. زیرا نرخ تعادلی تخصیص منافع شرکت به ذی‌نفعان افزایش یافته و بنابراین نرخ بازدهی سرمایه برای هر ذی‌نفع (پس از تخصیص به دیگران) بدون تغییر باقی می‌ماند. این به «اثر آزمندی» معروف است.

اثرات شیردوشی و آزمندی در بنگاه‌های دولتی را با شش ذی‌نفع شامل کارگران، دولت، مدیران، وام‌دهندگان، مصرف‌کنندگان محصول و تامین‌کنندگان مواد و خدمات و حامیان سیاسی آنها در نظر بگیرید. کارگران و حامیان سیاسی آنها در افزایش دستمزد و استخدام بیشتر قدرت دارند. دولت نسبت به افزایش سهم خود از سود همواره تلاش می‌کند (همانند قواعد پرداخت سود در شرکت‌های دولتی ایران که دو نوع سود باید به دولت بپردازند هم از عملکرد سال قبل و هم از فعالیت سال جاری). مدیران در تمامی مبادلات شرکت به نفع حامیان خود تلاش می‌کنند، وام‌دهندگان نرخ بهره بالاتر و آسان‌تری را طلب می‌کنند، مصرف‌کنندگان از طیف‌های مختلف تلاش می‌کنند تا از تخفیف قیمتی برخوردار شوند (مانند قیمت‌های انرژی یا حتی شرکت برق که به گروه‌های مختلف برق رایگان یا با نرخ‌های ترجیحی می‌دهد). تامین‌کنندگان مواد و خدمات نیز با فروش بیشتر به شرکت دولتی نفع می‌برند (برای نمونه، اگر حجم حمل‌ونقل مواد فولادی در کشور بررسی شود منافع شرکت‌های حمل‌ونقل در آن نمایان می‌شود). این دوشیدن‌ها از سوی ذی‌نفعان مختلف دارای نتایج نامطلوب متعددی است: سرمایه‌گذاری مجدد را کاهش خواهد داد، در نتیجه، موجودی سرمایه آینده و حتی دستمزدهای آینده کمتر از حالت مطلوب خواهد بود (حالتی که شرکت از سوی یک ذی‌نفع کنترل می‌شد). توجه داشته باشید که در این تعادل کمتر از بهینه بین ذی‌نفعان، نوعی اثر شیردوشی وجود دارد، اما کل بنگاه به دست ذی‌نفعان از بین نمی‌رود. علت اینکه ذی‌نفعان، شرکت را تجزیه نمی‌کنند این است که نرخ بازگشت ذی‌نفعان در شرکت مزبور بالاتر از حالت‌های دیگر است. با وجود این، هر ذی‌نفع سعی می‌کند طرف مقابل را به سمت سطوح حداقل منفعت حاصل از اثر شیردوشی سوق دهد. حتی فرض کنید یک شرکت از یک سود غیرمنتظره و بادآورده بهره‌مند شده یا بهره‌وری آن به صورت برونزا افزایش یابد. آیا ذی‌نفعان دولتی برای بهره‌برداری از فرصت‌های جدید، سرمایه‌گذاری مجدد را افزایش خواهند داد؟ نه‌تنها جواب منفی است بلکه نرخ سرمایه‌گذاری مجدد حتی کاهش خواهد یافت. دلیل این امر روشن است. فرض کنید نرخ بازدهی 10 درصد افزایش یابد. این نشانگر آن است که یک ذی‌نفع می‌تواند نرخ تخصیصی خود را به میزان 10 درصد افزایش داده و سایر افراد در یک وضعیت بی‌تفاوت بین تعطیلی و عدم تعطیلی شرکت قرار گیرند. به گونه‌ای مشابه، سایر ذی‌نفعان نیز می‌توانند نرخ تخصیص خود را به میزان 10 درصد افزایش دهند. از آنجا ‌که نرخ بازدهی فیزیکی بنگاه به میزان 10 درصد رشد پیدا کرده، اگر نرخ تخصیص کل حداقل 20 درصد افزایش یابد، نشانگر آن است که نرخ رشد بنگاه در نتیجه یک سود بادآورده، به‌طور خالص به میزان 10 درصد کاهش خواهد یافت. این مساله نشانگر اثر آزمندی است. یک بعد حائز اهمیت اثر آزمندی این است که یک شرکت دولتی هیچ انگیزه‌ای ندارد تا از فناوری‌های جدید استفاده کند و سودآوری خود را افزایش دهد. به این علت که ذی‌نفعان مطابق روال گذشته، شیردوشی خود را افزایش داده و نرخ بازدهی را مشابه وضعیت عدم ابتکار و نوآوری برای بنگاه یکسان می‌کنند. این مساله نشان می‌دهد یک نظام کنترلی متکثر و پراکنده در درون یک شرکت دولتی یا دولتی واگذارشده، «ضعف عقلانیت» ایجاد می‌کند. در چنین شرایطی، بنگاه‌های مسلط در صنعتی مشخص، به ‌طور نظام‌مند از نوآوری‌های فناورانه که به‌ طور قطع هزینه‌ها را کاهش می‌دهد، اجتناب می‌کنند. به‌ طور خلاصه، وجود چنین نظام کنترلی پراکنده میان ذی‌نفعان متکثر در شرکت‌های دولتی ایران سبب شده است تا مدیریت مناسبی بر این دارایی‌های انتفاعی دولت صورت نگیرد. در نتیجه هر چه منابع بیشتری به صورت منابع بانکی، نفتی، معدنی، انسانی و مالی (از طریق افزایش قیمت محصولات به شکل‌های مختلف از جمله در قالب افزایش قیمت خودرو یا انرژی) به این شرکت‌ها و شرکت‌های وابسته به صندوق‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی تزریق می‌شود فقط میزان شیردوشی بیشتر شده و بازدهی آتی این شرکت‌ها ضعیف‌تر می‌شود. همان‌طور که وضعیت بیش از 400 شرکت دولتی کم‌بازده، که برای واگذاری مشتری ندارد، نشان می‌دهد.