سیده فاطمه حسینی| عضو کمیسیون اقتصادی مجلس فرآیند بودجه‌ریزی در ایران با انتقاداتی جدی روبه‌رو است؛ نقدهایی که اشکالات موجود در این فرآیند را نشانه می‌رود و سال‌هاست که از سوی کارشناسان و صاحب‌نظران این حوزه، بر لزوم اصلاح این فرآیند تاکید میشود.
یکی از عمدهترین اشکالات موجود در فرآیند بودجه‌ریزی فعلی، به تدوین لایحه بودجه در دولت بازمی‌گردد. بر اساس قانون، تدوین بودجه باید بر مبنای عملکرد دستگاه‌ها صورت گیرد. حال آنکه دولت‌ها عملکرد دستگاه‌ها را برای فرآیند بودجه‌ریزی و نیز تخصیص به‌صورت کامل و دقیق ارزیابی نمی‌کنند. به نظر می‌آید یکی از نکات مهمی که در نظام بودجه‌ریزی سال‌هاست از آن غفلت میشود، بی توجهی به بهره‌وری است و تنها موضوع تورم در نظام بودجه‌ریزی مبنایی است که مورد توجه قرار می‌گیرد. نگاهی به بودجه سال‌های گذشته به خوبی نشان می‌دهد در بعد مصارف، حقوق پرسنل و کارکنان دولت، بیشترین حجم مصارف بودجه‌ای در کشور را به خود اختصاص می‌دهد. این در حالی است که اگر رویکرد دولت‌ها، رسیدن به اهداف برنامه‌های توسعه‌ای باشد، مستلزم آن است که رویکرد برنامه‌های توسعه‌ای در فرآیند بودجه‌های سنواتی نیز دیده شود.
برای مثال از رشد 8درصدی که در برنامه ششم توسعه بر آن تاکید شده و باید ایران تا پایان این برنامه به آن دست یابد، 8/ 2 درصد رشد باید از بهره‌وری به دست آید. حال آنکه در بودجه‌ریزی سالانه به این موضوع توجهی نمی‌شود و هر سال تنها با نگاهی به ضریبی نزدیک به نرخ تورم، مصارف و هزینه‌های بودجه که عمدهترین آن، حقوق کارکنان دولت است را افزایش می‌دهند و عملا آنچه در این میان مورد غفلت واقع میشود، بهره‌وری است. بر مبنای این شیوه بودجه‌ریزی، نمی‌توان انتظار داشت رشد از محل بهره‌وری رخ دهد، زیرا برای الزام آن از ساز و کارهای مرتبط با آن استفاده نمی‌شود. با این همه هرچند در بودجه سال 97 تلاش شد، بودجه مبتنی بر عملکرد برخی دستگاه‌های اجرایی تدوین و تصویب شود، اما اجرایی شدن این امر خود مستلزم نظارت است که به درستی مورد توجه قرار نمی‌گیرد.
موضوع دیگر آن است که در فرآیند بودجه‌ریزی و تدوین بودجه که یک برش یک ساله از برنامه مالی دولت است، انتظار می‌رود تلاش شود یک پنجم قانون 5 ساله برنامه مورد هدف قرار گیرد. بودجه سالانه کشور که منعکس‌کننده اولویت‌های کشور است، باید هر سال بخشی از برنامه‌های توسعه‌ای کشور را محقق سازد حال آنکه می‌توان گفت در عمل شاهد بیگانگی بودجه‌های سنواتی با برنامه‌های توسعه‌ای هستیم که خود یکی از دلایلی است که سبب میشود برنامه‌های توسعه‌ای به‌صورت مطلوب تحقق نیابند. مثال بارزی که در این زمینه می‌توان به آن اشاره کرد آن است که در برنامه ششم صراحتا بر کاهش وابستگی به نفت تاکید میشود، اما این شعار باید در قانون برنامه توسعه و نیز در بودجه سنواتی منعکس شده و مورد توجه قرار گیرد. در برنامه توسعه کشور پیش‌بینی افزایش سالانه سهم صندوق توسعه ملی، در واقع از جهت تحقق کاهش وابستگی به نفت و همچنین تقویت بخش خصوصی می‌تواند به بسط و توسعه درآمدهای مالیاتی دولت کمک کند که این خود یکی از راه‌های کاهش وابستگی به نفت است. اما این موضوعات تا چه میزان محقق می‌شوند؟ عموما در طول تدوین لایحه بودجه تا تصویب آن به‌عنوان قانون، هر سال از فرصت بودجه برای برداشت از منابع صندوق توسعه ملی که متعلق به نسل‌های آینده و برای تقویت بخش خصوصی است استفاده میشود. طی چند سال اخیر، دولت هرسال در لایحه بودجه،
درخواست خود را مبنی بر برداشت از منابع صندوق توسعه ملی در قالب لایحه بودجه سالانه مطرح کرده و این در حالی است که این برداشت‌ها خلاف برنامه توسعه بوده و وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی را افزایش می‌دهد.
نبود شفافیت در نگارش بودجه
نقد دیگری که درباره بودجه‌های سنواتی مطرح میشود، عدم شفافیت است. از این منظر که لایحه بودجه به نوعی نگارش میشود که منابع بودجه‌ای به صراحت برای مجلس روشن نیست و بعضا ردیف‌هایی با عناوینی غیرشفاف در لایحه دیده میشود که گاه تا 10 هزار میلیارد تومان نیز بوده، ولی نامگذاری ردیف به‌صورتی غیرشفاف و در محلی که به آن کمتر توجه میشود، انجام میشود. ضمن آنکه لایحه بودجه به دلیل حجم زیاد مفاد آن، نیازمند زمان کافی برای تحلیل ارقام درج شده دارد و در زمان‌بندی‌های فعلی، زمان برای بررسی‌های دقیق کافی نیست. همچنین در دسترس نبودن اطلاعات لازم یا فرصت بررسی پیوست‌ها که بعضا دیرتر از اصل لایحه تهیه و به مجلس ارائه میشود، خود مزید بر علت میشود و کار بررسی لایحه بودجه در مجلس و تحلیل اعداد و ارقام آن را با شتابزدگی و نبود دقت کافی همراه می‌کند. از سوی دیگر فرصت اندکی که مجلس برای بررسی این لایحه دارد، سبب میشود مجلس عملا به پیوست سوم لایحه بودجه که درباره شرکت‌های دولتی است، ورود نکند و این در حالی است که بخش مهمی از لایحه بودجه کشور، در این بخش قرار دارد.بنابراین، نبود شفافیت لازم و نیز حجم بالای مفاد و پیوست‌های لایحه بودجه، موارد و اشکالاتی است که سبب میشود مجلس به درستی نتواند به ابعاد مهم این لایحه ورود و آن را بررسی کند.
چانه‌زنی‌های غیرکارشناسی
موضوعی دیگر که در نظام بودجه‌ریزی کشور می‌توان از آن به‌عنوان یک آسیب یاد کرد، این است که دستگاه‌های دولتی و عمومی غیردولتی که در دولت نتوانستند به اهداف خود نایل شوند یعنی نتوانستند دولت را به تامین اهدافشان در مراحل تدوین لایحه بودجه قانع کنند، پس از آنکه لایحه بودجه به مجلس تقدیم و فاز بررسی‌ها در پارلمان آغاز شد، به کمیسیون‌های تخصصی مجلس می‌روند تا بتوانند از طریق پیشنهادهایی که مجلسی‌ها می‌توانند در لایحه بودجه مطرح کنند، اهداف خود را در این لایحه بگنجانند و از طریق مجلس خواسته‌های خود را محقق سازند. در این میان به نظر می‌رسد هر دستگاهی که قدرت لابی و رایزنی بیشتری داشته باشد، بر مجلس فشار بیشتری برای تحقق اهداف بودجه‌ای خود اعمال می‌کند. در واقع به نظر می‌رسد باید دید که اولویت‌های کشور در دستیابی رشد و توسعه در هر سال برای هر بخش از کشور، به چه صورت است و لایحه بودجه نیز مطابق همان تدوین و مورد تصویب قرار گیرد و نه بر اساس قدرت لابی وزیر با سازمان برنامه و بودجه یا مجلس شورای اسلامی.
از سوی دیگر، میزان هزینه‌های دستگاه‌ها نیز می‌تواند یکی از عوامل این لابی‌ها یا حتی استفاده از ابزار بودجه برای فشار بر دستگاه‌ها باشد. برای مثال، وزارت آموزش و پرورش یک وزارتخانه صرفا هزینه‌ای با هزینه بالا در بودجه عمومی کشور است؛ به دلیل مشکلات و تنگناهای فراوان مالی و هزینه‌ای که در سراسر کشور دارد، آنچه عملا می‌تواند برای امر آموزش و پرورش کودکان و نوجوانان درنظر گرفته شود در مقایسه با اهمیت آموزش آینده‌سازان کشورمان بسیار اندک است. این امر سبب شده است فارغ از آنکه چه کسی وزیر آن وزارتخانه است، طی سال‌های اخیر، وزیر آموزش و پرورش همواره به دلایلی که عمده آنها حجم بالای مصارف هزینه‌ای وزارتخانه است، در فهرست استیضاح‌های مجلس باشد. همین امر موجب شده بیشترین وقت وزیر آموزش و پرورش صرف چانه زنی برای تحقق بودجه بر اساس قوانین بالادستی برای این وزارتخانه صرف شود و از اساس فرصت پرداختن به مسائل حیاتی آن وزارتخانه مهم از دست برود. این در حالی است که اولویت و اهمیت آموزش و پرورش بر کسی پوشیده نیست و اینکه این وزارتخانه با چالش‌ها و تنگناهای مالی بسیاری مواجه است، نشان‌دهنده ایراداتی است که در نظام بودجه‌ای کشور وجود دارد؛ حال آنکه اگر نگاه و رویکرد ملی و توسعه محور حاکم بود، نباید این وزارتخانه که ناظر بر پرورش نسل‌هایی برای آینده کشور است، درگیر تنگناهای مالی باشد که آن را از تحقق مطلوب هدف اصلی اش یعنی آموزش و پرورش باز دارد.
آسیب رویکردهای پوپولیستی
از سوی دیگر، بودجه که بستری مناسب برای اجرای اصلاحات اقتصادی است، باید محلی برای تاکید بر استقلال بانک مرکزی باشد نه غلبه سیاست‌های پولی. همچنین بودجه، محلی برای انضباط مالی دولت و انعکاس آن است نه بی‌انضباطی دولت. با این همه هرچه قدر رویکرد سیاست‌گذار در حوزه بودجه، به رویکردهای پوپولیستی نزدیک‌تر باشد، نه تنها کشور را از اصلاحات اقتصادی اساسی باز می‌دارد، بلکه بودجه خود به مامنی برای تعرض به استقلال بانک مرکزی، استقراض از نظام بانکی کشور، تعیین تسهیلات تکلیفی متعدد برای بانک‌ها، بی‌انضباطی مالی دولت و… تبدیل میشود.
تضعیف نهاد کارشناسی بودجه ای
چالش دیگر در نظام بودجه‌ریزی کشور، آن است که طی دولت‌های نهم و دهم، زیرساخت‌ها و ساز و کارهای قانونی که باید درباره بودجه اجرایی می‌شد به تدریج تقلیل یافت. در کشور ما تضعیف نهاد کارشناسی در حوزه بودجه که در دولت نهم و دهم اتفاق افتاد، منجر به تخریب و تضعیف پایه‌های بودجه‌ریزی در کشور شد. به نحوی که ساختار دارای اشکال به جای آنکه به سمت اصلاح و بهبود فرآیند بودجه‌ریزی رود، درآن زمان به شدت تضعیف و از قدرت کارشناسی آن به شدت کاسته شد. با این حال در دولت یازدهم و دوازدهم تلاش شد که با احیای سازمان برنامه و بودجه به سمت بهبود فرآیند بودجه‌ریزی برویم.
ضعف نظارت بر عملکرد
همچنین به دلیل آنکه نظام بودجه‌ریزی کشور، زیر نظر معاون روسای جمهور است و قابلیت سوال و استیضاح از سوی مجلس ندارد، امکان نظارت کارشناسی مجلس بر نهاد برنامه و بودجه کشور وجود ندارد. البته کمیسیون برنامه و بودجه مجلس به گونه‌ای پیش‌بینی شده که بتواند در این زمینه نظارت کند. اما به نظر می‌رسد که آنگونه که باید نمی‌تواند نظارت مطلوب داشته باشد. در واقع موضوع ارائه گزارش درباره عملکرد بودجه از آن منظر مورد نقد واقع شده و میشود که گرفتن گزارش عملکرد بودجه ای، در اختیار کل مجلس نیست و تنها یک کمیسیون یعنی کمیسیون برنامه و بودجه عملا به آن ورود می‌کند؛ آن هم نظارتی که ابزارهای آن به گرفتن گزارش محدود میشود و امکان سوال و استیضاح وجود ندارد. این خود بر نبود شفافیت عملکردی در زمینه بودجه دامن می‌زند.
در این زمینه لازم است بودجه به گونه‌ای شفاف باشد که داشبوردی از بودجه و برنامه مالی کشور پیش روی همه افراد به ویژه مجلس قرار گیرد؛ شفافیتی که سبب شود نمایندگان مجلس به اطلاعات بودجه‌ای به راحتی دسترسی داشته باشند.اشکال دیگر آن است که همچنان نظام بودجه‌ریزی در کشور قائم به فرد است و در معاونت‌های مختلف سازمان برنامه و بودجه، در زمینه تدوین بودجه سالانه بیش از آنکه رویکردها و نگاه‌های کارشناسانه اثرگذار باشد، سلایق افراد موثر است. از سوی دیگر، ضعف در بدنه کارشناسی مجلس در زمینه بودجه از یکسو، پیشنهاد‌های کارشناسی نشده بندها و تبصره‌های بودجه‌ای از سوی برخی دستگاه‌ها به برخی نمایندگان از سوی دیگر و نیز زمان محدود و ناکافی بررسی بودجه در مجلس، سبب میشود در اغلب موارد طرح‌های اصلاحی بودجه برای اصلاح بندهایی از بودجه مصوب، ارائه شود. امسال چندین طرح اصلاحی برای اصلاح بودجه 98 در مجلس بررسی و بر اساس آن بندهایی از بودجه اصلاح شد. بررسی‌ها نشان می‌دهد ارائه طرح‌های اصلاحی بودجه، به دلیل بودجه‌ریزی غیرکارشناسی و تصویب الحاقیه‌های غیرکارشناسی در مجلس شورای اسلامی است.
بودجه‌ریزی غیر دقیق و تعارفی
ایراد دیگری که می‌توان درباره قانون بودجه مطرح کرد آن است که گاه قوانین قابلیت تفسیرهای متفاوت را دارند و قانون بودجه نیز از این امر مستثنی نیست. این موضوع بیش از همه زمانی خود را بیشتر نشان می‌دهد که قانونگذار موضوعی را به تصویب می‌رساند که دولت مخالف اجرای آن است. در این زمان مجری قانون با تفسیر متفاوت از آنچه مجلس در نظر داشت، تلاش خود را برای عدم اجرای قانونی که مخالف آن بوده، به کار می‌بندد.
سوابق نشان می‌دهد کمتر موردی بوده است که لایحه بودجه به مجلس بیاید و به‌صورت انقباضی با آن برخورد شود و سقف بودجه کاهش یابد. بررسی و مقایسه عملکرد بودجه‌ای نسبت به آنچه در لایحه پیش‌بینی شده، نشان می‌دهد که عملکردها بسیار ضعیف تر از آنچه پیش‌بینی شده، بوده است. یکی از دلایل آن می‌تواند افزایش سقف بودجه در مجلس باشد. اگر بخواهیم جزئی‌تر به این موضوع بنگریم، باید بگوییم که گرچه ممکن است یک دستگاه بتواند با رایزنی‌های فراوان سقف بودجه‌ای خود را در لایحه بودجه سنواتی افزایش دهد. اما این به معنای تحقق بودجه آن دستگاه در سال آتی نیست. بررسی‌ها نشان می‌دهد عملکردهای بودجه‌ای دستگاه‌ها با سقف بودجه‌ای که بر اساس قانون بودجه به آنها تعلق گرفته، بعضا فاصله‌ای زیاد دارد که این خود نشانه‌ای از بودجه‌ریزی غیر دقیق و تعارفی است. در این نوع بودجه‌ریزی پیش‌بینی‌ها غیر دقیق است.
از سوی دیگر وقتی به سراغ بودجه‌های عمرانی و اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای می‌رویم، می‌بینیم که طی 11 ماه سال برای مثال از بودجه 40 هزار میلیارد تومانی، کمتر از 10 درصد محقق شده و ماه پایانی سال 90 درصد آن به ناگاه محقق میشود. وقتی بودجه عمرانی که باید به کارهای کاملا اجرایی اختصاص یابد، در یک ماه آخر محقق میشود، خود نشان دهنده سوءمدیریت در منابع بودجه‌ای کشور است. به این معنا که دولت در اخذ درآمدهای پیش‌بینی شده در بودجه عملکرد مناسبی نداشته و بخشی از درآمدهایش در پایان سال به یکباره محقق میشود؛ درست وقتی که فرصت یکساله برای اجرای پروژه‌های عمرانی از دست رفته و تکمیل این پروژه‌ها را به عقب انداخته است. بنابراین جریان نقدی درآمدی دولت بسیار نامنظم و همراه با ریسک بالا است و همچنین مدیریت درآمدها مناسب نیست بنابراین با این معضل در امر بودجه‌ریزی مواجه هستیم که به اتلاف بیشتر منابع کمک می‌کند تا اینکه این منابع نتوانند نقشی موثر در رشد و بهره‌وری کشور داشته باشند. همین موضوع خود می‌تواند به مامنی برای بروز تخلفات و در برخی موارد فساد تبدیل شود.
