محمد فاضلی|
عضو هیأت علمی دانشگاه شهید بهشتی|
ایام تنظیم بودجه سالانه کشور که فرامی‌رسد، میان دستگاه‌های دولتی، نمایندگان مجلس در استان‌های مختلف، استانداران و همه نهادها و سازمان‌هایی که به ردیف‌های بودجه دولتی متصل هستند، رقابتی شدید برای گرفتن سهم بیشتری از بودجه درمی‌گیرد. شکی نیست که منابع مالی برای پیشبرد اهداف هر سازمان و کشوری ضروری است، اما به همان اندازه نیز شک ندارم که منابع مالی و پولی شرط کافی توسعه پایدار و برخورداری از کیفیت زندگی نیستند. منابع مالی بیشتری که صرف کارهای غلط شوند درست مانند خودرو پرقدرت و تندرویی عمل می‌کنند که در مسیری نادرست به سمت دره رانده میشود. این کشور در دهه‌های گذشته شاهد هزاران پروژه ساخت‌وساز بوده که با پول‌های کلان اما در مسیرهای غلط ایجاد شده‌اند. صنایع پرآب‌بری که در مناطق خشک و کم‌آب ساخته شدند، سدهای عظیمی که از اساس نباید ساخته می‌شدند یا در محاسبات مخزن، تاج سد یا اراضی متأثر از آنها خللی وارد است، توسعه کشاورزی با الگوهای کشت ناسازگار با کم‌آبی در مناطق نامناسب و خارج از ظرفیت اکولوژیک دشت‌های کشور، پروژه‌های شهری عظیم اما نادرست و ده‌ها گونه از اقدامات توسعه‌ای نامناسب و درست طراحی‌نشده – به بزرگی مسکن مهر – همگی بر بنیان پول‌های کلان از منابع عمومی ساخته شده‌اند اما برخی از آنها امروز بخشی از مصائب این کشورند. تصور نکنید که فقط پروژه‌های ساخت‌وساز بر بنیان پول‌های کلان بودجه دولتی، صندوق ذخیره ارزی یا صندوق توسعه ملی ساخته شده‌اند. طرح‌های توسعه اشتغال، اشتغال روستایی، بنگاه‌های زودبازده، تحول در نظام بهداشت و درمان، توسعه آموزش، یارانه دادن به پژوهش برای افزایش تعداد مقالات و همین طور الی آخر، بر شانه بودجه‌ها و اعتبارات دولتی بنا شده‌اند.
این گونه ولخرجی‌ها اگر به توسعه نینجامیده‌اند و وضعیت نامناسب عمده شاخص‌های کسب‌وکار، شفافیت، فساد، رقابت‌پذیری، جذب سرمایه خارجی، جذب گردشگر، کیفیت محیط زیست و ده‌ها شاخص دیگر از این دست نشان همین وضع نامناسب‌اند، علت‌های زیادی دارند و هیچ تبیین تک‌علّتی برای آنها کافی نیست و این نوشتار قصد دارد یکی از آنها را متذکر شود. من از این بحث که آیا اقتصاد دولت‌زده و گریزان از توسعه بخش خصوصی می‌تواند منادی توسعه باشد می‌گذرم و به سازوکارهای دیگری می‌پردازم که هر یک از آنها اگرچه بارها طرح شده‌اند اما دوباره پرداختن به آنها در این ایام بودجه‌ریزی خالی از فایده نیست.
اولین سازوکاری که نظام بودجه‌ریزی را بشدت مخدوش و توسعه‌گریز می‌سازد، اولویت تخصیص به مواردی است که من آنها را محصول دام «امر مشاهده‌پذیر» می‌نامم. ساخت بزرگراه، سد و شبکه، کارخانه فولاد و چیزهایی از این دست به چشم می‌آیند و موجودیت فیزیکی‌شان مشهود است اما برای مثال تخصیص اعتبارات برای انجام اموری که زندگی مدرن را سنجش‌پذیر می‌سازند، به چشم نمی‌آید. تخصیص بودجه برای بهبود نظام سنجش داده‌های پایه‌ای منابع و مصارف آب، به چشم نمی‌آید، برای رسانه‌ها جذاب نیست و عموم مردم نیز چیزی از اهمیت آن سر در نمی‌آورند. تخصیص اعتبارات برای برخی از این امور نامرئی، مخالفت‌های ذینفعان را هم در بر دارد و برای مثال تخصیص اعتبار – و البته انرژی سازمانی – کافی برای اجرای نظام ارجاع در عرصه درمان، نه به چشم می‌آید و نه عاشق سینه‌چاک در بین ذینفعان دارد. دام «امر مشاهده‌پذیر» همواره سیاستمدار را به سمت آنچه ساخت‌وسازی است و اغلب کمکی به بهبود سازوکارها نمی‌کند سوق می‌دهد. این نوع بودجه‌ریزی در نهایت به تقویت نرم‌افزاری و سازوکارهای اصلاح در کشور بی‌عنایت است و ساخت‌وساز در آن اولویت می‌یابد.
دوم، بودجه‌ریزی بر اساس فرآیند و نه خروجی، مصیبت عظیمی برای نظام بودجه‌ریزی است. آنچه باید مد نظر سیاستگذار باشد و دولت و کل عملکرد نظام سیاسی – اجتماعی از منظر آن بررسی و نقد شود، آن چیزی است که دولت انجام می‌دهد و نتیجه‌ای است که به دست می‌آورد، نه فرآیندی که دولت طی می‌کند و منابعی که برای کارهایش صرف می‌کند.
گاه وقتی از دولتی‌ها پرسیده میشود عملکرد شما در این عرصه چیست، تعداد جلسات برگزارشده، مقدار منابع خرج‌شده، تعداد نفرساعت نیروی انسانی مصروف کار، گزارش‌های تولیدشده و مواردی از این دست را گزارش می‌کنند اما آنچه بواقع اهمیت دارد، حاصل به دست آمده است. دو چیز معمولاً گزارش و شناسایی نمی‌شود: اول، نسبت بین آنچه انجام میشود و آنچه باید حاصل شود و سازوکار تأثیر چگونگی‌های انجام کارها بر حاصل مورد انتظار؛ دوم، آنچه حاصل شده است. این نوع مواجهه با ارزیابی عملکرد، مقامات را در نظام بودجه‌ریزی به جایی می‌رساند که تخصیص اعتبارات بیشتر به استان یا دستگاه خود را افتخارآمیز تلقی می‌کنند، حال آنکه نفس دریافت اعتبارات نشان‌دهنده کیفیت عملکرد نیست، بلکه مسئولیت را بیشتر می‌کند.
سوم، بودجه‌ریزی فعلی بر سه اصل استوار است: «لابی‌گری»، «دام مسیر طی‌شده» و «فقدان نقشه عدالت». کشور فاقد بانک‌های اطلاعاتی دقیقی است که عدم توازن‌های ساختاری میان بخش‌های مختلف – خواه بخش‌های موضوعی و خواه بخش‌های جغرافیایی – را به دقت نشان داده و ظرفیت برنامه‌ریزی بر مبنای آنها ایجاد کند. این گونه نیست که بودجه‌ریزی بر مبنای شاخص‌های دقیقی از میزان برخورداری و نابرخورداری (عدم توازن‌های توسعه‌ای) بنا شده باشد و بودجه‌ریزی برای کاستن از عدم توازن‌ها صورت گیرد. بودجه‌ریزی بدون نقشه عدالت که اعتبارات را به عرصه‌های خاصی برای کاستن از بی‌عدالتی‌ها هدایت کند، محصول «دام مسیر طی‌شده» هم هست. آنها که توانسته‌اند در گذشته اعتبارات و بودجه را به سمت مقاصد خاصی هدایت کنند – برای مثال به استان خاصی هدایت کرده و در آنجا انبوهی از پروژه‌های نیمه‌کاره تعریف کرده‌اند – نیمه‌کاره بودن همان پروژه‌ها را مبنایی برای تخصیص بخش بیشتری از اعتبارات برای تکمیل آنها قرار می‌دهند. سرمایه‌گذاری بیشتر در آن مناطق یا عرصه‌ها، مزیت نسبی برای توسعه بیشتر در آن عرصه ایجاد می‌کند و حلقه خودتقویت‌شونده‌ای شکل می‌گیرد که سهم بیشتری از اعتبارات را نصیب برخوردارترین‌ها از نظر اعتبارات می‌سازد (که الزاماً به معنای توسعه‌یافته‌ترین‌ها نیست.)
نقشه عدالت در برخورداری‌ها که مبنای کار نباشد و دام مسیر طی‌شده نیز اثر کند، لابی‌گری به یکی از سازوکارهای اصلی بودجه‌ریزی بدل میشود، یعنی معیارهای عینی (نظیر نقشه عدالت) تأثیرگذار نمی‌شوند و تنها قدرت لابی‌ها و تنگناها و مقتضیات ناشی از ادامه وضع موجود (نظیر ملزومات و مقتضیات ناشی از افزایش سهم بودجه جاری یا سهم صندوق‌های بازنشستگی) به سازوکار علی تأثیرگذار بدل میشود.
من آن خصیصه‌ای از نظام برنامه‌ریزی را که به اصلاح سازوکارها بی‌توجه است دائم عطش آن را دارد که منابع مالی، طبیعی، انسانی و سیاسی بیشتری را صرف ساخت‌وساز کند، بدون آنکه ارزیابی واقعی و درستی از تأثیر توسعه‌ای آن داشته باشد و برای تداوم این رویه خود بر کسب و هزینه کردن منابع مالی و پولی و بیشتری اتکا دارد، «پول‌مرگی» می‌نامم. پول‌مرگی خصیصه آن نظام توسعه‌ای است که به‌دلیل عدم اصلاح سازوکارهای صرف کردن منابع، با داشتن منابع پولی بیشتر، قوت بیشتری برای برداشتن گام‌های نادرست بزرگ‌تر پیدا می‌کند و خود را با پول بیشتر به دشواری افزون‌تری می‌اندازد. سازوکارهای حاکم بر نظام بودجه‌ریزی را نیز برخی اسباب و علل تداوم این وضعیت می‌دانم. پول‌مرگی پدیده‌ای نیست که با رفت و آمدن افراد درمان شود، بلکه اصلاحات اساسی در نظام سنجش عملکردها، داشتن داده‌های دقیق درباره عدم تعادل‌های ساختاری و اندیشه‌های نوآورانه و حمایت اجتماعی گسترده برای خروج از حلقه خودتقویت‌شونده آن ضرورت دارد.
