حسن خوشپور|
درحالی‌که طبق قانون، بودجه صرفا سند مالی دخل و خرج دولت برای یک سال است، ولی به واقع نظام بودجه‌ریزی چهره دیگری از ماهیت و محتوای نظام حکمرانی و کشورداری است. اینکه درآمدها و منابع چگونه به‌دست می‌آیند و چگونه مصرف می‌شوند، متاثر از شیوه حکومت‌داری است. نظام بودجه‌ریزی شامل عناصری است که برخی از آنها دائمی و بلندمدت است.
برخی دیگر از عناصر هم حسب مورد برای سال مورد برنامه‌ریزی و متاثر از سیاست‌های پیش‌بینی‌شده و متغیرهای محیطی در آن سال پدید می‌آیند و در دوره‌های بعد بودجه‌ریزی حذف می‌شوند. نظام بودجه‌ریزی متشکل از قوانین و مقررات، نهادها و ارکان متولی و ذی‌مدخل در چرخه تهیه و تنظیم، تصویب، اجرا و نظارت و شرح ماموریت آنها و ارتباطات پیشین و پسین اقدامات لازم در فرآیند بودجه‌ریزی است. این موارد اجزای نظام را تشکیل می‌دهند.
به‌راحتی با تحلیل نهادها و حدود اختیارات آنها، کارکرد نظام بودجه‌ریزی و محصول آن می‌توان شیوه حکمرانی دولت را در دوره برنامه‌ریزی شده شناسایی کرد. به‌عنوان مثال با بررسی آثاری که متغیرهای بودجه بر بازارهای مالی و سرمایه و رفتار این بازارها می‌گذارد، کارگزاران مالی و اقتصادی راهبردهای سال برنامه‌ریزی شده را طراحی می‌کنند. سیاست‌گذاری‌های سالانه نظام بودجه‌ریزی به‌طور مشخص استراتژی ذی‌نفعان و ذی‌نفوذان بازارهای مالی و سرمایه، مردم و حتی سرمایه‌گذاران خارجی را برای سال پیش‌رو تحت‌تاثیر قرار می‌دهد.
علاوه‌بر این، محتوای نظام بودجه‌ریزی درجه توسعه مردم‌سالاری را در جامعه مشخص می‌کند. در کشورهایی که دولت کوچک است و خرج خود را از محل مالیات‌ها و عوارضی که از محل تولید و ارزش افزوده ایجاد شده ناشی ازعملکرد بازارهای کسب‌و‌کار خارج از کنترل‌های تصدیگری دولتی تامین می‌کند، دولت همیشه به مردم و این بازارها بدهکار است. توسعه مردم‌سالاری موجب رشد بخش خصوصی واقعی و رونق بازارهای کسب‌و‌کار می‌شود و برعکس در جوامعی که درآمد دولت در بودجه از محل فروش ثروت‌ها و منابع ملی تجدیدناپذیر فراهم می‌شود، دولت همواره کارفرما و غالب بر منافع مورد انتظار مردم است. در این جوامع سطح پایین‌تری از توسعه اقتصادی و مردم‌سالاری وجود دارد. مدیران دولتی این‌گونه کشورها عمدتا مدیران انجام هزینه‌ها هستند.
کشورهایی هم هستند که به‌رغم برخورداری از ثروت‌های نقدشونده، ارزشمند و غیر‌تجدیدپذیر و کسب منابع سرشار از محل واگذاری آنها این منابع را به‌طور کامل متعلق به مردم می‌دانند و در اداره فعالیت‌های جاری و روزمره مصرف نمی‌کنند و اصولا به آنها دسترسی ندارند. در این کشورها حکمرانی دولت مرز مشخصی دارد که نباید موجب لطمه خوردن به ثروت‌های طبیعی و منافع مردم شود. در این‌گونه کشورها و کشورهایی که دولت همیشه به مردم بدهکار است، مدیران دولتی، متخصصان کسب درآمد و انجام هزینه با رعایت صرفه و صلاح دولت و مردم هستند.
در جوامعی که دولت به مردم بدهکار است و شیوه حکمرانی آن هم متاثر از وظیفه تسهیل فعالیت‌های مولد و ایجاد بستر مناسب برای شکل‌گیری و توسعه بازارهای کسب‌و‌کار است و ماموریت‌های اقتصادی آن هم در راستای مبانی نظری قابل‌قبول حضور دولت در اقتصاد شکل گرفته، اگر بودجه تصویب نشود دولت تعطیل می‌شود؛ چون درآمدی ندارد. می‌توان ادعا کرد که در ایران تا قبل از ورود موثر و تعیین‌کننده درآمدهای نفتی به منابع بودجه‌ای، دولت تا حدودی از نوع بدهکار به مردم بوده است ولی پس از بهره‌گیری بدون مانع از درآمدهای نفتی که ارتباط معناداری هم می‌تواند با احکام بودجه نداشته باشد، دولت در حکمرانی جامعه، نقش ارباب و حاکم مطلق را ایفا می‌کند.
در فرآیند سیاست‌گذاری و اجرایی بودجه‌ریزی، کیفیت، ویژگی‌ها و حدود اختیارات نهادهای فعال در فرآیند نیز تعیین‌کننده و موثر بر نحوه حکمرانی دولت است. فرآیند بودجه‌ریزی از مرحله تهیه و تنظیم در نهاد عالی برنامه‌ریزی آغاز می‌شود که تخصصی‌ترین مرحله بودجه‌ریزی است. علاوه‌بر آنکه کیفیت تخصصی نهاد عالی برنامه‌ریزی در نحوه تنظیم بودجه موثر است، وفاداری عناصر تصویب‌کننده بودجه به طراحی‌های تخصصی، راهکارها و برآوردهای بودجه که در مراحل قبل انجام شده بسیار تعیین‌کننده است (در مراحل تصویب لایحه در دولت و تصویب قانون در مجلس). به‌راحتی می‌توان شیوه حکومت‌داری و کشورداری را از طریق بررسی تغییراتی که از مرحله تهیه و تنظیم تا تصویب نهایی، در بودجه و از سوی نهادهای مربوط روی می‌دهد تحلیل کرد. در این تحلیل چند سوال حتما قابل‌طرح است:
۱- آیا در تغییرات ایجاد شده اصول منطقی، علمی و تخصصی رعایت شده است؟
۲- آیا دولت به نهاد عالی برنامه‌ریزی خود وفادار است؟
۳- دولت و مجلس قانون‌گذاری تا چه میزان در ایجاد تغییرات اختیار دارند؟
۴- تغییرات ایجاد شده منطبق بر مردم‌سالاری است؟ دولت به مردم بدهکار است یا از آنها طلبکار؟
دولت و مجلس قانون‌گذاری سررشته اصلی حکمفرمایی و کشورداری را در اختیار دارند. این دو نهاد علاوه‌بر اینکه در تنظیم و تصویب بودجه حضور دارند، در جایگاه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ نظام بودجه‌ریزی و برنامه‌ریزی نیز قرار می‌گیرند. باور و وقوف قوای مجریه و مقننه در بررسی تغییرات بودجه در خصوص چگونگی اداره جامعه، از مرحله تنظیم تا تصویب به‌راحتی قابل شناسایی است. دخالت در فرآیند بودجه‌ریزی (از مرحله تنظیم تا تصویب، اجرا و نظارت) از سوی نهادها یا مقامات خارج از نظام بودجه‌ریزی هم انجام می‌شود. این‌گونه دخالت‌ها حاکی از منحصربه‌فرد نبودن نهاد حکمرانی در جامعه است. کیفیت دخالت و تعدیلاتی که از سوی این مقامات در اسناد بودجه صورت می‌گیرد هم مشخص‌کننده کیفیت سیاست‌گذاری از سوی این‌گونه نهادهاست.
روش تهیه و تنظیم بودجه و چگونگی آرایش اطلاعات و خصوصا عنوان سرفصل‌های اسناد بودجه نیز نشان می‌دهد که درآمد و هزینه‌ها با چه روش و نظامی محقق می‌شوند و آثار اقتصادی، مدیریتی آنها چیست؟ در سال‌های قبل درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام با عنوان درآمد شناسایی و مصرف آن هم همانند دیگر درآمدهای عمومی بود (متاثر از مفاد تبصره ۳۸ قانون بودجه سال ۱۳۵۸) ولی با اصلاح نظام بودجه‌ریزی که درآمدهای حاصل از فروش نفت خام به‌عنوان منابع حاصل از واگذاری دارایی‌ها و ثروت کشور شناخته می‌شود، دولت و حکمران مکلف شده است که منابع حاصل از واگذاری دارایی‌ها و ثروت مزبور را مجددا به دارایی دیگری تبدیل کند. (البته تحقق چنین تکلیفی نیازمند بررسی است).
در بسیاری از بنگاه‌های اقتصادی و جوامع پیشرفته، بودجه تفاهم‌نامه بین مالک بنگاه یا سیاست‌گذار ارشد جامعه با مدیران یا مقامات اجرایی است. این تفاهم‌نامه برای طرفین آن، مسوولیت و اختیار ایجاد می‌کند. سیاست‌گذار اهدافی را مشخص می‌کند که مقام اجرایی باید به روش تعیین شده، آن اهداف را محقق کند. با درج روش و نحوه تحقق اهداف در سند بودجه شیوه اداره کشور در دوره برنامه‌ریزی مشخص می‌شود. در این‌گونه کشورها سیاست‌گذار حاکم بر مردم نیست، بلکه از طریق ارائه برنامه مشخص مردم را قانع کرده و انتخاب شده و تفاهم‌نامه مبادله کرده است. نظام حکمرانی در این‌گونه جوامع محتوای خدمتگزاری دارد و برای ارائه خدمات و انجام تعهداتی که داده است، از درآمدهای به‌دست آمده استفاده می‌کند.
طی سال‌های اخیر استفاده از روش بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد بسیار مطرح شده و در دستور کار قرار گرفته است. در صورتی که این روش با تامین کامل الزامات آن به‌طور کامل مورد استفاده قرار گیرد، حکمرانی جامعه بر مبنای عملکرد نهادهای مختلف دولتی و ثمربخشی آن خواهد بود. تفویض اختیار و اجازه تصمیم‌گیری به نهادهای دولتی و نظارت بر عملکرد آنها برمبنای عملکرد لازمه تحقق کامل نظام بودجه‌ریزی و نظارت برمبنای عملکردها خواهد بود. در این صورت در مملکت‌داری دولت، نه تنها امکان تفویض اختیار از مرکز به پیرامون و آزادی عمل به نهادهای دولتی در مناطق پیرامونی جغرافیایی فراهم می‌شود، بلکه با شفاف شدن تحلیل‌های هزینه و فایده ضرورت خصوصی‌سازی واقعی برای حکمران جامعه به اثبات می‌رسد.
بنابراین بودجه یک سند صرفا مالی نیست و مرتبط با ماهیت نظام اقتصاد سیاسی کشور است. نظام بودجه‌ریزی تصویر دیگری از نظام حکمرانی و کشورداری است. بودجه که تهیه و تصویب می‌شود به‌گونه‌ای نقشه راه اداره کشور در دوره برنامه‌ریزی شده است. با تحلیل دقیق عناصر و محتوای بودجه می‌توان به مبانی فکری و ارزشی نهادهای موثر در نظام بودجه‌ریزی پی برد. با تحلیل بودجه، بازارهای کسب‌و‌کار امکان استفاده از فرصت‌ها را شناسایی می‌کنند. محتوای بودجه ارتباط متقابل با درجه توسعه‌یافتگی مردم‌سالاری و کیفیت حکمرانی دولت دارد.
منبع: دنیای اقتصاد
